Sejak diluncurkannya program bantuan pangan bersubsidi pada Juli 1998 dengan sebutan Operasi Pasar Khusus (OPK) Beras, sampai saat ini telah banyak pihak yang menyoroti, mengkritik maupun memuji pelaksanaannya. Perubahan nama program dari OPK menjadi Beras Untuk Keluarga Miskin (RASKIN) pada tahun 2002 bertujuan untuk lebih mempertajam ketepatan sasaran penerima manfaat ( self targeting ).
Beberapa hasil studi, kajian, dan penilaian yang dilakukan oleh berbagai pihak (Perguruan Tinggi (PT), Lembaga Peme¬rintah, Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM), Lembaga Internasional dan Lemba¬ga Profesi yang Independen) selama 1998-2003 telah memberikan masukan yang berarti dalam penyempurnaan program RASKIN.
HASIL STUDI SELAMA PERIODE OPK
Pada tahun 1998/1999, dua puluh enam (26) Perguruan Tinggi dan LSM Selindo (kecuali Timor Timur dan Maluku), telah melakukan evaluasi terhadap program OPK. Acuan evaluasi menggunakan pedoman evaluasi yang disusun oleh Pusat Pengembangan Agribisinis (PPA) dan Institut Pertanian Bogor (IPB). Hasil evaluasi menunjukkan bahwa bantuan beras sejumlah 20 kg/KK telah dapat menolong 2/3 kebutuhan beras rumah tangga .
Masukan dari Tim tersebut sangat berharga untuk pemantapan program tahap berikutnya. Tim menemukan bahwa masih banyak daerah yang jatah berasnya dibagi rata sehingga secara riil rata-rata keluarga menerima kurang dari 20 kg/KK/bln. Untuk itu Tim menyarankan perlunya peningkatan sosialisasi yang diikuti dengan validasi data secara berkelanjutan. Dalam pelaksanaan perlu mendekatkan titik distribusi dengan kelompok sasaran dengan meningkatkan koordinasi yang lebih harmonis pada setiap tingkatan wilayah.
Hasil evaluasi 26 PT/LSM juga telah dibahas dalam sarasehan evaluasi OPK yang merekomendasikan perlunya melanjutkan program ini dengan penyempurnaan yang mencakup sasaran penerima, mekanisme pelaksanaan, sosialisasi dan penanganan keluhan. Keterlibatan Perguruan Tinggi dan LSM sejak awal penerapan program menunjukkan adanya keseriusan pemerintah untuk lebih transparan dan dapat dipertanggungjawabkan. Disamping itu dengan melibatkan Perguruan Tinggi dan LSM akan mendorong terciptanya kontrol sosial di masyarakat terhadap jalannya program.
Pada tahun 1999, Lembaga Penelitian, Pendidikan dan Penerangan Ekonomi dan Sosial (LP3ES), Centre for Food, Nutrision and Agriculture Studies and Sevices (CEFFNAS), dan Universitas Gadjah Mada melakukan studi program OPK ini.
Hasil studi yang dilakukan LP3ES memberikan beberapa masukan dalam upaya pemantapan program setelah tahun 1999. Beberapa hasil kajiannya antara lain menyangkut adanya ketidaksesuaian antara kriteria dengan realitas penerima, perlunya penajaman sasaran, perlunya melibatkan LSM dalam pendistribusian serta perlunya peningkatan sosialisasi. Hasil studi CEFFNAS menyarankan agar distribusi OPK perlu disesuaikan dengan pola panen padi. Disamping itu dalam mekanisme penentuan kelompok sasaran agar dapat diupayakan dengan pola bottom – up yang proses seleksinya dilakukan oleh Pemda dan masyarakat setempat. Sosialisasi juga perlu terus dilakukan untuk penetapan prioritas target sasaran yg berhak di lapangan. Sedangkan hasil studi yang dilakukan Universitas Gadjah Mada (UGM) memberikan beberapa rekomendasi. UGM menyebutkan perlunya pendataan ulang keluarga sasaran dengan metode yang lebih realistis dengan penentuan kriteria yg rasional (data dasar BKKBN). Nama OPK juga perlu diganti untuk lebih mempertajam makna program. Selain itu perlu terus dilakukan peningkatan sosialisasi program. Dalam hal kemasan, perlu pola kemasan paket (20 Kg) dan pengawasan yang lebih baik.
SOROTAN LEMBAGA INTERNASIONAL
Krisis pangan yang dibarengi dengan krisis ekonomi menimbulkan berbagai spekulasi awal akan kemungkinan munculnya bahaya kekurangan pangan yang meluas di Indonesia. Dugaan tersebut ternyata tidak terbukti walaupun di beberapa daerah terdapat kasus terjadinya gizi buruk, namun kasus tersebut bukan hanya semata-mata karena dampak dari krisis pangan dan ekonomi saja akan tetapi ada faktor lain seperti kurangnya pengetahuan mengenai kesehatan seperti di Sumatera Barat atau faktor sosial budaya. OPK dinilai menjadi salah satu program yang cukup berhasil antara lain karena kemampuannya untuk meng cover area dan populasi penduduk yang cukup luas dan besar sehingga penduduk di remote area yang mengalami kesulitan memperoleh akses fisik dan ekonomi dalam bidang pangan masih dapat terjangkau oleh program ini.
Salah satu bentuk perhatian lembaga internasional terhadap program OPK adalah adanya beberapa kajian dan analisis yang dilakukan oleh beberapa lembaga internasional seperti yang dilakukan oleh Dr. Frank Wiebe dari Harvard Institute For International Development – USA . Frank dari hasil analisisnya antara lain menyimpulkan bahwa program pendistribusian beras untuk masyarakat miskin secara langsung pada kelompok sasaran merupakan upaya yang terbaik dalam mengatasi masalah rawan pangan. Sedangkan studi oleh Economic Management Services International – EMSI (Dr. Steve Tabor) menyoroti program bantuan pangan ini dikaitkan dengan manfaat dan dampaknya terhadap perekonomian dan masyarakat dengan aspek yang lebih luas. Studi ini menggunakan data yang berasal dari berbagai sumber dengan pendekatan analisis kuantitatif terhadap elemen-elemen yang mendukung pelaksanaan program dan dampaknya serta manfaatnya kepada masyarakat dan ekonomi secara umum.
Beberapa aspek yang menjadi inti analisis adalah biaya-biaya program, transfer keuntungan dari program, efektivitas biaya program, dampak ekonomi program, implikasi program OPK terhadap harga beras dan pendapatan petani, dan transfer ketahanan pangan. Studi tersebut menunjukkan bahwa efek total OPK telah meningkatkan pendapatan nasional sebesar 6,4 triliun (pada tahun pertama) jika memperhitungkan efek langsung dan multipliernya dari transfer fiskal tersebut. Dengan memberi stimulasi terhadap permintaan agregat, maka program OPK telah meningkatkan pendapatan buat 72.000 pencari kerja baru yang biaya penciptaan kerjanya sebesar Rp. 476.000. Hal ini merupakan prestasi yang nyata. Tentunya biaya penciptaan tenaga kerja ini jauh lebih rendah dibandingkan biaya penciptaan tenaga kerja sektor manufaktur.
EMSI juga menyebutkan bahwa program OPK dapat dipandang sebagai transfer pendapatan pemerintah secara tidak langsung terhadap keluarga miskin. Perbedaan antara harga di tingkat pasar dan harga eceran yang harus dibayar keluarga miskin untuk membeli beras adalah sama dengan transfer pendapatan, atau transfer keuntungan untuk RT sasaran yang dalam tahun 1988 mencapai Rp 3,4 triliun. Rata-rata transfer beneficiaris per bulan per RT sasaran sebesar Rp. 6.412, maka diperkirakan total transfer keuntungan kepada RT sasaran mencapai Rp. 2,9 triliun.
Hasil studi EMSI menekankan bahwa program OPK adalah program dengan biaya sangat efektif. Rasio transfer keuntungan bersih terhadap biaya total adalah 85%, rasio keuntungan bersih penerima OPK terhadap biaya finansial adalah 106%, dan rasio biaya operasional terhadap transfer keuntungan bersih adalah 10%.
Pada waktu harga beras tidak mampu dikontrol dan program OPK diperkenalkan, inflasi dapat dikontrol. Harga beras ternyata telah membawa proses deflasi. Dalam situasi seperti itu, maka program OPK menjadi penting kontribusinya bagi stabilitas harga . Pada periode ekonomi terpuruk yang diikuti oleh ” food riots “, pembatasan aktivitas perdagangan pangan oleh swasta di beberapa kota telah berakibat kepanikan konsumen. Sejak OPK mulai meluas, maka kepanikan tersebut dan penjarahan pangan khususnya beras dapat terhenti . Apabila program OPK tidak ada maka pendapatan masyarakat miskin akan turun sebesar 11%, dan pendapatan masyarakat paling miskin akan menurun lebih besar lagi yaitu 22%. Perhitungan tersebut berdasarkan pendapatan pada garis kemiskinan tahun 1998. Tanpa program OPK, konsumsi kalori keluarga miskin berkurang sebesar 8% dan konsumsi protein turun sekitar 15%. Jumlah masyarakat kelaparan dan kekurangan gizi akan semakin bertambah. Mutu makanan masyarakat miskin juga akan menurun. Dengan demikian program OPK dapat menolong mempertahankan tingkat produktivitas untuk kesehatan dan pendidikan.
Awalnya program OPK termasuk dalam Program Jaring Pengaman Sosial (JPS) dan merupakan komponen food security, bukan merupakan program pelengkap ( complement program ) dalam program JPS namun menjadi komponen inti sehingga pelaksanaannya direkomendasikan dapat berkelanjutan. Program OPK harus menjadi instrumen jangka panjang untuk membantu rumah tangga yang rawan pangan. Program ini lebih cost effective dibandingkan dengan model subsidi harga pangan dengan pola umum ( general price subsidy ). Program ini juga impaknya terhadap ekonomi cukup positif dibandingkan dengan biaya yang harus dipikul oleh APBN dan ekonomi secara keseluruhan. Indonesia akan menghadapi persoalan serius dalam ketahanan pangan pada tahun-tahun mendatang, dan usaha untuk menyempurnakan program OPK merupakan langkah paling efektif guna mengatasi kerawanan pangan.
Program OPK telah membuktikan lebih efektif dalam menangani ketahanan pangan daripada kebijakan beras murah yang digantikannya . Apabila OPK menjadi instrumen utama dalam mengurangi resiko ketahanan pangan, hal ini harus diakomodasikan dalam anggaran rutin pemerintah. Pendapatan minimum Rumah Tangga dapat digunakan sebagai indikator dalam menjaring RT sasaran. Penelitian lebih lanjut diperlukan untuk memperbaiki indikator BKKBN yang digunakan untuk menjaring RT sasaran.
HASIL STUDI PERIODE RASKIN
Sebagaimana OPK, setelah berubah nama menjadi RASKIN, masih banyak pihak yang melakukan studi dan evaluasi. Evaluasi dilakukan oleh 35 Perguruan Tinggi Negeri dan Swasta (PTN/S), Lembaga Pemerintah (BPKP), Universitas Brawijaya dan Lembaga Demografi UI. Hasil evaluasi oleh 35 PTN/S, p ada tahap I menyimpulkan bahwa dari 11 program yang ada dalam JPS baru program RASKIN yang sudah berjalan mulai bulan Januari – Pebruari 2003.
Masih ditemukan jumlah beras yang dibagikan kurang dari 20 kg per KK per bulan akibat jumlah penerima manfaat yang melebihi jumlah pagu yang tersedia. Hampir semua daerah melakukan modifikasi berdasarkan musyawarah desa yang ditegaskan oleh SK Gubernur/Bupati/Walikota yang bertujuan menampung local wisdom (kebijakan setempat).
Pada akhirnya, 35 PTN/S tersebut memberikan penilaian terhadap kinerja RASKIN dengan nilai 83,74% untuk indikator ketepatan sasaran dan 59,74% untuk ketepatan jumlah (atau rata-rata penerimaan per KK per bulan adalah 13,3 kg). Untuk ketepatan waktu dinilai 64,00%, dengan tingkat pemenuhan kebutuhan 44,90% dan efektivitas program 57,90%. Studi oleh Universitas Brawijaya menyebutkan bahwa program RASKIN harus diimbangi dengan penguatan kelembagaan lokal seperti kelembagaan pangan dengan tujuan untuk mengantisipasi kerawanan pangan. Studi ini masih menemukan permasalahan klasik tentang ketepatan jumlah yang diterima per KK, ketepatan harga akibat ongkos transportasi, maupun kualitas dan kuantitas berasnya. Untuk itu Tim Studi Universitas Brawijaya menyarankan bahwa program RASKIN masih tetap diperlukan dalam rangka mengatasi masalah kekurangan gizi mikro pada masyarakat terutama masyarakat miskin. Program RASKIN perlu diintegrasikan dengan program lainnya dalam mengatasi masalah kemiskinan.
Karena masih ditemukan kekurangan pagu, Tim Studi Universitas Brawijaya menyarankan agar ada penambahan pagu Raskin. Tambahan alokasi ini dapat disediakan melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) tingkat Pusat maupun Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) tingkat Daerah. Tambahan dana ini juga diperlukan untuk biaya operasional dari Titik Distribusi ke penerima manfaat. Sedangkan untuk meningkatkan pemahaman masyarakat terhadap program RASKIN maka sosialisasi, monitoring dan evaluasi terhadap program Rakin secara terus menerus perlu dilakukan.
Tim Universitas Brawijaya juga menyarankan agar data masyarakat miskin, kebutuhan dasar pangan, konsumsi dan elastisitasnya, kemampuan produksi dan produksi maksimal serta distribusi akan bisa diintegrasikan dalam satu Sistem Informasi Pangan Nasional (SIPN) sehingga peran RASKIN sebagai stimulan akan bisa ditingkatkan apabila dilakukan persiapan pengembangan kebijakan secara integral berkesinambungan. Studi tentang RASKIN juga dilakukan oleh LEMBAGA DEMOGRAFI UI yang menemukan bahwa Kuantitas beras yang dibeli oleh KK Penerima Manfaat bervariasi antara 3,5 – 20 kg/KK, karena jumlah KK Miskin yang membutuhkan lebih banyak dari pada jumah beras yang didrop; tidak punya uang untuk membeli sebanyak 20 kg; tempat beli beras sulit dijangkau dan ada juga alasan kualitas beras yang kurang/tidak baik. Penerima manfaat pada umumnya menyatakan bahwa kualitas beras yang diterima sama atau lebih baik dari dari beras bulan sebelumnya dengan harga beras berkisar antara Rp. 1.000 – 1.200 karena untuk biaya angkut/tranposrtasi dari titik distribusi ke penerima manfaat. Untuk ketepatan waktu , di beberapa daerah distribusi dilakukan setiap bulan, kecuali untuk beberapa wilayah tertentu yang sulit dijangkau droping dilakukan dua bulan sekali atau tergantung situasi.
Dalam studinya, Lembaga Demografi UI menyebutkan kendala pelaksanaan RASKIN seperti kurangnya dukungan dana operasional terutama untuk pengangkutan dari titik distribusi ke penerima manfaat, jumlah beras lebih sedikit dari pada jumlah KK yang membutuhkan, maupun kondisi geografis wilayah dengan tingkat kesulitan yang berbeda menurut wilayah. Sedangkan faktor pendukung adalah adanya koordinasi antar instansi, peran serta masyarakat, dan evaluasi/pemantauan.
Dari hasil temuan tersebut, Tim Peneliti UI (Lembaga Demograsi UI) merekomendasikan bahwa dengan nilai ketepatan sasaran baru dicapai sekitar 86%, disarankan agar dibentuk institusi khusus di level bawah (tingkat penerima manfaat) semacam Kelompok Kerja Penanggulangan Kemiskinan Tingkat Desa/Kelurahan beranggotakan tokoh masyarakat setempat. Saran lain untuk lebih tepat sasaran adalah pendataan KK Miskin dilakukan oleh aparat paling rendah misalnya Ketua RT/RW yang dapat mengamati dan menilai tingkat kemiskinan warga mereka sekaligus ketetapan sasaran. Dalam pelaksanaan penyaluran beras Raskin, perlu penegasan kembali bahwa RASKIN bukan hanya program Perum BULOG tetapi menyangkut semua pihak. Perlu kerjasama dengan Pemda dan jajarannya. Untuk itu sosisalisasi perlu terus dilanjutkan dan perlu tranparansi terhadap masyarakat sehingga RASKIN dapat diketahui secara gamblang dan jelas. Tim penilai harus dibentuk pada level daerah dan harus melakukan evaluasi dan monitoring terhadap pelaksanaan program.